中国历代官僚制度

中国历代官僚制度
中国历代官僚制度

中国历代官僚制度
中国古代政治具有早熟性.三代政治社会中已经初备官僚制度的早期发展模式,尽管它们与后代官僚制度差异明显,但商周政治体制中的若干制度因素,其实已开中国古代宫僚制度的先声.
春秋战国的社会变革,使早期官僚制度渐渐脱离了贵族政治的纠缠,在国家体制发展进入一个新阶段后,全新意义上的官僚体制也得以逐步建立.伴随着封建制和世卿世禄制度的衰落,出现了郡县制、客卿制度,这些变革对新型官僚制度的确立至关重要.所以,不妨把战国时代视为官僚政治制度真正的产生时期.
封建贵族政治是基于宗法血缘关系的,通过层层分封,权力分散在各级贵族当中,并且世袭享有这种特权.因此,战国时代李悝和吴起变法,都企图削弱贵族的世袭特权.秦国的军功爵,其目的更是要取消世卿世禄制度.强调军功而淡化世袭身份,是后来一些民族由贵族制向官僚制转化时常用的一种手段.
秦汉是官僚政治制度全面展开的时期,官僚政治的各个要素都发展到了相当的高度.
秦始皇统一全国,建立皇帝制度,国家的决策权、行政权以及军权、财权和司法权都集中在皇帝一人之手.地方上实行郡县制,国家通过郡县对百姓实行最直接的统治和调发,对民力的调发可以达到无以复加的程度.
西汉初年,地方郡国并行,中央则是以功臣列侯为相.一直到汉武帝元朔五年前,担任丞相仍是由功臣子弟袭任的列侯的特权.郡国并行表面上是吸取秦朝孤立、二世而亡的教训,而实际上则是因为当时中央无力对全国实行直接有效的控制.西晋大封诸王,隋文帝、唐高祖之以亲王为总管出镇地方,实际上也是分封的一种变形.出发点都是为了加强中央对地方的控制.屏藩王室,封建子孙之议一直到唐朝中叶才基本解决.柳宗元的《封建论》对此作了相当深刻的总结.而列侯为相则是皇帝与功臣集团共掌政权.汉武帝任用布衣公孙弘为相,东汉光武帝、曹操努力摆脱功臣、豪强的控制,虽在当时收到成效,但都未能持续
下去,最终都没有成功.皇权始终依托于当时最有势力的集团或阶层,总是要依靠他们来进行统治,让他们担任宰相和高官；皇帝总是要和当时最有势力、最有影响的贵族集团或豪强大族联姻,以加强皇权和他们的联系.皇后的废立成为国家大事.外戚干政也是在这样的背景下产生的.这种情况随着江南士族、山东士族和关陇集团的先后衰落,在南北朝时已发生变化.但直到唐高宗听从了李勣的意见,把皇后废立作为皇帝“家事”处理,废王皇后,立武则天为皇后,并贬黜其舅父长孙无忌,才基本上告一段落.
从形式上看,分封和依靠某个集团或阶层,都具有封建贵族政治残余的色彩.若从政府机构来看,秦和汉初中央政府中皇家事务与国家事务尚未分离,九卿不仅从职掌上来说是皇帝家务与国家政务没有分离,而且“卿”这个称呼本身即带有家臣意味,宰相和百官也是具有浓厚的为皇帝个人服务的色彩.国家还保持了古老的家国不分、家国一体的传统和形式.
汉武帝时设立中朝官,汉初以来丞相奏请皇帝批准出诏的简单做法行不通了.许多事务和文书需皇帝亲自处理.于是出现了顾问性质的中朝官和属于皇帝秘书处性质的尚书.
秦汉还逐步建立起一套从中央到地方的政务运行系统,并逐步形成一套严密的法律、法规作为政务运行的准则.政务的运行通过文书运行来进行操作,有严格的文书编制运用和保管（档案）制度.受过法律和文书训练的文法吏构成帝国的行政骨干.
东汉至魏晋,官僚政治制度的发展进入了一个特殊的新的阶段.
东汉豪强大族逐步控制了从地方到中央的行政大权.地方佐官由豪强大族担任,四世三公、外戚专权,乃至察举只看门第,这些都是豪强大族在发展过程中利用原有制度实现的,并没有形成制度,更没有取得法律上的认可.
西晋时九品中正制为豪强士族所利用,门阀制度开始形成.至东晋达到高潮,出现了典型的门阀政治.
但门阀不同于上古的贵族,门阀政治不同于上古的贵族政治.贵族政治来源于氏族贵族转化为国家贵族,而门阀政治则来源于豪强士族,形成了稳定的、强大的经济势力和政治势力.门阀政治实际上仍然是官僚政治的变形.尽管门第逐步形成了做官的前提条件,但构成门第、门阀等级的最基本因素还是当朝和累世冠冕.东汉就经历了由豪右而学门,由学门而官族的发展进程.豪强大族正是利用由经济实力而形成的文化优势,利用官僚政治发展的不完备、不成熟,利用官僚政治制度中的某些环节来达到自己的目的.
在门阀政治下仍然存在着官僚体系,其特点是清而不要,要而不清.政务官由门阀把持,负责具体事务处理的事务宫则由“寒门”担任.而新的官僚机构则发展起来.
北朝在官僚政治制度发展上是一个不可忽略的阶段.
士族门阀开始衰落.鲜卑族建立的北魏王朝统一北方,更加速了士族衰落并使之失去了政权的庇护,而只能成为新王朝的依附者并走向官僚化.北魏孝文帝改革标志着北魏已越过了早期家长贵族体制而进入皇帝-官僚政治时期,也反映了民族融合和士族的地位都进入了一个新的阶段.官僚政治在北朝强劲发展.值得注意的是,参加北魏政权的汉族士族成为许多重大改革的推动者,而这些改革都是针对原来士族门阀
的.北朝强调军功以抗衡贵族,军功吏治取向成为官僚政治复兴的动力和起点,支撑官僚政治的各种制度,如官僚的考选、考课、学校、法律等制度在北朝都有较大发展.
南朝寒人掌握政权其实也是通过军功这一道路.南朝在新的官僚政治制度的形式上作出了自己独特的贡献.
隋文帝废三公府僚,令中书令和侍中知政事,隋场帝又把司进御之职的五局移出门下省.原来在禁中协助皇帝决策和行政的秘书咨询机构移出禁中,侍御和皇家事务则归入殿中省和寺监,隋代终于最后摆脱了家国一体的体制,在外朝形成了与皇家事务彻底分离的,以处理国家事务为主的,包括决策、审议和行政机构在内的政权机关,皇帝成为政府的最高负责人.
隋代出现的指派一些官员共掌朝政的做法,到唐初发展为知政事官制度.侍中、中书令、仆射等三省长官及以他官参知政事者,这些知政事官构成一个法定的决策群体,也就是一般所说的宰相.他们在政事堂议事、论决军国之务是一个法定的决策程序,这固然扩大了参与决策的人数,但其意义主要还在于把决策工作由禁中（内廷）移到外朝,使之成为政权机构工作的一部分.同时,这样也就最终摆脱了“前主所是著为律,后主所是疏为令”（《汉书》卷六十《杜周传》）的原始做法.立法和决策需经过一定的机构和程序,最后由皇帝批准执行.从隋文帝到唐太宗可以看到这个转变过程.
但从政治制度发展的历史来看,隋和唐初的制度毕竟还是一种过渡,是帝制从前期向后期的一种过渡.尽管从精神上、实质上来看是属于后代的,但形式上是对前代制度的总结和扬弃,即《隋书·百官志》下所云,“高祖既受命,改周之六官.其所制名,多依前代之法.”是官的名称沿用前代,而不是照搬前代机构,不是复归.因此,政治体制、政治制度的不断调整成为唐朝政治制度的一个显著特点.
唐代虽属过渡,但为后代官僚政治制度奠定了基础,规划了基本的构架和运行模式.而其核心内容则为政府机构按职能分工而不断加以调整,政务处理的程式化,四等官制的确立（后代虽无此提法,但长官、通判、判官、主典的模式则没有变化）,吏的系统的建立,以及各种制度和法令的规范.
宋代官僚政治制度从体制上看,最重要的变革是军政和行政的分离,财政使司的设立以及宰相被定位为行政首脑,而包括枢密使、副使在内的宰执则构成中央决策群体.盛唐以来的各个使职在北宋按职能被规整为若干使职系统,其行政权的扩大和处理政事的灵活性为元丰改制后重新设立六部奠定了基础.唐朝后期地方上条块结合的组织形式,在宋代也逐步规整.
祖宗之法是北宋政治和政治制度中的一个突出特点.对祖宗之法不能只做消极理解.防弊只是一种现象,实质上大有创新.解决了一些过去没有解决的问题,在体制上更加科学一些.首先是军事指挥系统的建立和独立.其次是财政系统的独立和突出.最后是政务、事务机关进入同一使职系统,为二者合一创造了条件.
从官僚本身来看,士大夫综合型官僚的形成和与这个群体血肉相连的士人家族的出现,其范围远远超出唐朝后期的举人层,而向着明代绅士发展,从而使官僚政治建立在一个更深、更广的土壤之上.
金元作为少数民族建立的政权,其政治制度有一个从原始状态、低级状态向高级状态发展的过程.在一定意义上可以说是前代制度发展过程的浓缩.尽管就国家体制而言,元代始终还停留在以家臣政治为主要表现的阶段,但是仍经历了从早期的家长制贵族制到家国一体的官僚政治的发展历程.这样理解,可能更便于我们把握整个制度发展的脉络.
元代制度对明代影响最大的莫过于行省制度.汉、唐、宋一直未能跨越的地方三级制在明代终于成为现实.而明初的中书省和丞相并非直接继承元制,而是由吴的行中书省发展起来的.
明代,历来都是强调其皇权的强大、皇帝的专制独裁,其实,过分强调皇权的强大未必合乎明朝的实际.
明代的特点与其说是集权,不如说是分权,是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化.正因为这样,才可以取消宰相并把权力集中到皇帝手中.皇帝几十年不见大臣,这在过去是不可想像的,而在明代却成为一个现实.在日常政务处理中,皇帝似乎可以不必亲自出面,似乎是形成了一个可以没有皇帝的政务运行系统.其原因就在于六部行政权的增大和政务处理的高度程式化.除了制度变革、长官任免和一些重大情况需要皇帝当面决断,许多事务均可按一定的程式处理.而这本身又反映,至少明中叶以后,制度的变革,新情况、新问题的解决都停滞下来了.朝廷除了维持日常运转,已失去前进的活力.
清代是中国古代官僚政治制度的终结时期.一方面,官僚制度继续沿着宋元以来的方向向前发展.另一方面,满族以少数民族成为最高统治者,也给新的制度以深刻影响,注入了新的活力.清朝初期政治制度的贵族制特色是一个自然发展过程,而对传统的官僚政治制度来说,这是一种回归.伴随着清朝统治的稳定,皇帝作为最高统治者和政府首脑的地位空前加强.清朝皇帝都亲理朝政,这在历代最高统治者中也是少有的.地方上,随着督抚完成地方化,省一级有了统一的军政首长,省成为名副其实的一级地方政权机关.而各级地方官的师爷和豪绅官僚家族又成为影响地方政治的两个严重因素.